Les principales propositions du rapport du Conseil d'Etat "L'Eau et son Droit"

Gestion qualitative et quantitative du cycle de l’eau, moyens et outils mobilisables au service de la politique de l’eau, droit communautaire et droit national, police administrative et droit pénal de l’eau, politiques de recherche et d’évaluation… le rapport public du Conseil d’État comporte une série de propositions touchant à tous les aspects du droit et de la gestion de l’eau.

1 - Les principes

1 - Mettre pleinement en oeuvre le modèle français de gestion de l’eau (1.3.1, p 58).

2 - Distinguer plus clairement entre gestion du petit cycle de l’eau, qui relève des collectivités territoriales, et gestion du grand cycle de l’eau, dont l’Etat doit se saisir (2.1.10, p 120).

3 - Traiter conjointement les problèmes de quantité, de qualité, de risques et de pression sur les milieux.

Sur les problèmes de quantité, insister sur la limitation de la demande davantage que sur l’augmentation de l’offre.

Mieux cerner les conséquences du réchauffement climatique et les prendre en compte (2.1.6, p 112), par exemple pour revoir le dimensionnement des réseaux locaux de collecte des eaux pluviales et d’assainissement (2.1.7, p 114).

4 - Elaborer des SAGE là où ils sont nécessaires et utiles, la couverture du territoire par ces schémas restant faible.

5 – Privilégier les outils d’incitation économique et, à ce titre, mieux appliquer le principe pollueur/payeur, bien que les redevances des agences de l’eau soient devenues des impositions.

6 - Simplifier le droit, les responsabilités et les organisations.

2 – La gestion quantitative et qualitative du grand cycle de l’eau

2.1 - Eaux pluviales :

- préciser les utilisations souhaitables et souhaitées de ces eaux (2.1.8, p 114) ;

- définir le modèle économique correspondant et viser la transformation de ce service en SPIC, si le financement par l’usager s’avère possible (2.1.8, p 116) ;

- évaluer la récente mesure d’incitation à la récupération domestique des eaux pluviales et prendre la mesure des problèmes posés par l’entretien par les propriétaires ou occupants d’un deuxième réseau interne à l’habitation (2.1.8, p 117).

2.2 - Réutilisation des eaux usées :

- préciser les réutilisations souhaitables et souhaitées de ces eaux (2.1.9, p 118) ;

- élaborer les normes applicables à cette réutilisation, si possible au niveau de l’Union européenne (2.1.9, p 119).

2.3 - Eaux de surface et eaux souterraines :

- améliorer le rendement des techniques d’irrigation et mettre en application les méthodes généralement suivies pour économiser l’eau en agriculture (2.4.1.3.1, p 171) ;

- interdire tout stockage souterrain susceptible de contaminer les nappes fossiles (2.1.10, p 120) ;

- revoir le régime de propriété des eaux souterraines et poursuivre l’entreprise d’intégration du droit de l’eau (2.5.2.5, p 214).

2.4 - Les cours d’eau et le transport fluvial :

- spécialiser les cours d’eau entre réservoirs de biodiversité et ceux réservés au transport et à l’hydroélectricité (2.2.2, p 127 et 2.4.3.2, p 190) ;

- faire de Voies navigables de France (VNF) un établissement public intégré (moyens en personnel, domaine) (2.4.4.2, p 194) ;

- clarifier le partage entre police du domaine et police de la navigation ; confier à VNF la totalité de la police de l’exploitation et choisir une des deux organisations possibles pour la police de la navigation (2.4.4.3, p 195) ;

- améliorer l’interface entre voies fluviales et grands ports maritimes et revoir le mode d’association des collectivités territoriales à la gestion du domaine fluvial (2.4.4.4, p 195) ;

- rétablir le régime juridique des cours d’eau mixtes (2.4.4.5, p 196) ;

- mettre à jour le décret de 1967 sur la police du domaine fluvial et interdire à cette occasion les rejets d’eaux usées dans les eaux intérieures (2.2.4, p 132).

2.5 - La production d’énergie :

- sécuriser au plan juridique le processus d’ouverture à la concurrence des concessions hydroélectriques (2.4.3.3, p 191) et clarifier le régime juridique de cette concession (2.4.3.4, p 192).

2.6 - Le risque d’inondations :

- organiser son financement (2.1.10, p 122) ;

- prescrire l’élaboration de PPRNi en vue de couvrir toutes les zones vulnérables (2.4.2.2, p 183) ;

- rendre le régime « Cat nat » plus incitatif (2.4.2.2, p 185 et 2.4.2.3, p 186) ;

- mieux suivre l’état des digues et des barrages et revoir l’organisation territoriale des services de contrôle (2.4.2.2, p 186) ;

- élaborer une doctrine claire et partagée entre État et collectivités territoriales quant à l’ampleur et aux limites de l’urbanisation en zone inondable (2.4.2.3, p 188).

2.7 – Organisation, financement et outils mobilisables:

- achever au plus vite la mise en place par l’ONEMA des réseaux et bases de données sur l’eau pour améliorer l’élaboration de la politique de l’eau (2.3.7, p 157) ;

- identifier et chiffrer les moyens budgétaires et humains qui sont consacrés à la politique et au droit de l’eau (2.3.9, p 163) ;

- évaluer l’efficacité absolue et relative des outils réglementaires, contractuels et d’incitation économique pour régler les conflits d’usage (2.3.4, p 146) ;

- mieux combiner les outils réglementaires, contractuels et d’incitation économique en faisant davantage appel aux incitations économiques pour lutter plus efficacement contre les pollutions diffuses d’origine agricole (2.4.1.2.3, p 168) ;

- faire davantage appel aux incitations économiques qu’à la gestion concertée en volume pour maîtriser les prélèvements d’eau d’irrigation (2.4.1.3.3, p 175) ;

- privilégier la gestion collective de l’eau et des infrastructures d’irrigation (2.4.1.3.2, p 171) ;

- relever le niveau minimal de certaines redevances pour prélèvement (p 176);

- aller au bout de la réforme de la PAC (découplage des aides ; combiner logique économique et logique écologique) et mettre en place une assurance du revenu agricole (2.4.1.4, p 177) qui mette fin aux incitations à prélever trop d’eau et à polluer (par une surutilisation des engrais et des pesticides).

- préciser les modalités et limites de la solidarité entre bassins versants en matière de transferts de ressource sur longue distance (2.3.2, p 141).

2.8 - Préserver la qualité des milieux aquatiques

- renforcer le régime d’assurance récolte, préalable au durcissement des contraintes sur les pollutions diffuses agricoles et les prélèvements excessifs d’eau pour l’irrigation (2.4.1.4, p 177) ;

-inciter à la souscription de la tranche privée du risque sécheresse (2.4.1.4, p 178) ;

- rendre les contrats de rivière ou de nappe plus incitatifs pour reconquérir la qualité des eaux (2.2.2, p 127).

3 – La gestion quantitative et qualitative du petit cycle de l’eau

3.1 - Améliorer les outils de gestion de l’eau potable :

- mettre en place les outils de maîtrise de la demande : généraliser les compteurs individuels avec la réserve de l’habitat collectif ancien (cf 2.1.3, p 108) ;

- s’inspirer des expériences étrangères réussies pour lutter contre la mauvaise utilisation de l’eau et son gaspillage (2.1.5, p 112 et 99) ;

- améliorer les outils de gestion de la sécheresse (2.1.4, p 110) ;

- réduire les pertes dans les réseaux d’alimentation en eau potable (2.1.5, p 112).

3.2 - L’organisation et les modes de gestion :

- laisser la gestion de l’eau et de l’assainissement aux communes, à leurs EPCI ou aux métropoles (2.3.1.1, p 134) ;

- résoudre les difficultés de mise en oeuvre du service public d’assainissement non collectif (2.3.1.2, p 136) ;

- traiter les difficultés rencontrées dans la gestion en régie (2.3.5, p 150), recourir au contrat pour fixer des objectifs et mesurer la performance par des indicateurs identiques selon les modes de gestion. Rendre publics ces indicateurs pour mieux comparer les performances des différents modes de gestion. Donner à l’électeur et au contribuable une vision d’ensemble sur les services d’eau et d’assainissement ;

- continuer à viser la neutralité globale entre gestion en régie et gestion déléguée (2.3.5, p 152) ;

- faire évoluer la tarification en la déconnectant partiellement du volume consommé (cf 2.3.8, p 159).

3.3 - Le droit à l’eau potable et à l’assainissement :

- compléter la loi pour sanctionner l’absence ou le retard dans le zonage ou l’élaboration des schémas directeurs d’assainissement (2.4.2.1, p 180).

- garantir l’accès à l’eau des sans-abri (2.3.8, p 159).

- adopter une tarification sociale ou créer une aide directe réservée aux plus démunis (2.3.8, p 161).

- au plan international, promouvoir l’inscription et la définition de ce droit dans le droit interne des Etats (2.6.1, p 234).

- maintenir l’aide publique au développement pour atteindre les Objectifs du Millénaire (2.6.2, p 239).

3.4 - Qualité de l’eau et lutte contre la pollution :

- les normes applicables. Mieux distinguer entre normes de santé humaine et normes de protection du milieu (p 133). Réaliser des études d’impact et engager très tôt la discussion internationale sur les nouvelles normes (2.2.2, p 133).

- assurer la protection des captages et revoir la procédure sur trois points (2.2.3, p 128).

- rendre obligatoires les installations séparatives dans la construction neuve (2.4.2.1, p 180).

- mettre correctement en oeuvre la directive eaux résiduaires urbaines (ERU) de 1991 (2.4.2.1, p 180).

4 - Les moyens et outils mobilisables au service du droit de l’eau :

- achever la mise en place par l’ONEMA des bases et réseaux de données sur l’eau pour mieux informer les usagers (p 54, 63 et 154) ;

- faire préciser par le législateur les critères à prendre en compte pour régler les conflits d’usage au plan local (2.3.3, p 144) ;

- moduler davantage les redevances pour pollution et les aides versées par les agences de l’eau (2.4.2.1, p 181).

5 - Les institutions :

- renforcer le rôle du Comité national de l’eau en s’appuyant sur l’expertise et les travaux de l’ONEMA.

Veiller au rythme et au caractère suffisant du renouvellement des infrastructures (1.3.5.1, p 74) et jouer le rôle de forum où débattre et préparer les grandes décisions publiques (2.3.10, p 163).

- affirmer le rôle des agences de l’eau dans la prévention des inondations et la gestion du grand cycle de l’eau (2.1.10, p 121), sans disperser davantage leurs actions (p 142).

- faire des établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) les maîtres d’ouvrage de droit commun au plan local (2.3.3, p 143).

6 - Appliquer le droit communautaire et simplifier le droit national

Droit communautaire :

- ouvrir à l’État la faculté de se retourner contre les collectivités territoriales à l’origine des condamnations prononcées par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) - (2.5.1.2, p 199).

Droit national :

- unifier la législation sur la protection des captages (2.2.3, p 131) ;

- unifier les définitions ou les notions juridiques comme celle de zone humide (2.5.2.1, p 200) ;

- simplifier les procédures (2.5.2.2, p 202) ;

- décentraliser en partant de la cible à atteindre (2.5.2.3, p 202) ;

- ralentir l’inflation législative et cesser de légiférer par adjonction ou superposition de textes (2.5.2.4, p 204) ;

- prévoir les règles d’articulation entre tous les documents, anciens et nouveaux, influant sur la politique de l’eau (2.3.1.3, p 139 sur la trame bleue et la trame verte ; schémas de cohérence écologique etc.) ;

- désigner un préfet chef de file par bassin pour gérer la rareté de l’eau (p 111);

- simplifier les polices de l’eau : uniformiser les procédures ; multiplier les sanctions administratives, achever les réorganisations des services (2.5.3.3, p 222) ;

- simplifier le droit pénal de l’eau : uniformiser la procédure, utiliser les nouvelles alternatives aux poursuites et spécialiser un TGI par région (2.5.4, p 231).

7 - Renforcer la police de l’eau et le droit pénal de l’eau :

- évaluer régulièrement le phénomène de non-déclaration des installations, ouvrages, travaux ou activités (IOTA) - (2.5.3.2.1, p 217) ;

- soumettre au régime de la déclaration tous les IOTA qui présentent des inconvénients forts pour l’environnement (p 217);

- augmenter la fréquence des contrôles (2.5.3.2.2, p 218) ;

- créer un statut nouveau d’inspecteur de l’environnement (2.5.3.2.3, p 219) ;

- actualiser la liste des infractions environnementales et revoir l’adéquation entre la gravité des infractions et les sanctions à l’occasion de la transposition de la directive du 19 novembre 2008 (2.5.4, p 232).

8 - Intensifier les recherches et les études amont ou appliquées sur :

- les conséquences du réchauffement climatique (2.1.6, p 113) ;

- le fonctionnement hydrologique des nappes phréatiques et le potentiel des aquifères (2.1.10, p 121) ;

-la modélisation du grand cycle de l’eau par bassin versant et la mise au point des outils de gestion correspondants (ibidem) ;

- les nouveaux risques que font courir les pollutions à la santé humaine (2.2.4, p 134), les méthodes d’analyse de la qualité des eaux et les nouvelles techniques de dépollution ;

- la tarification de l’eau (coûts de la pollution et coûts d’opportunité) (2.3.8, p 159) ;

- les marchés de droits pour assurer à terme le respect des plafonds autorisés pour les prélèvements (2.4.1.3.4, p 176).

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