Le rapport public 2010 du Conseil d’État, un document de référence

Le rapport public 2010 du Conseil d’État "L'eau et son droit" constitue un document de référence qui englobe pour la première fois tous les aspects du droit de l’eau. Il met notamment en évidence la forte imbrication des différents niveaux de gouvernance et souligne que le modèle français de la gestion intégrée de l’eau par bassin versant est imparfaitement appliqué.

Ce rapport constitue un document de référence qui concerne tous les aspects du droit de l’eau (les problèmes de quantité, de qualité et de risque) et restitue l’intelligence du droit dans la longue durée, qui est celle du développement durable. Il comporte une vision d’ensemble : des chiffres parfois difficiles à rassembler, les textes applicables (nationaux et internationaux), une description des organisations et des moyens utilisés pour appliquer ce droit, l’état de la jurisprudence, les résultats obtenus dans l’application du droit, ou encore, les grandes questions juridiques soulevées, replacées dans leur contexte. Cette vue d’ensemble porte sur la très longue durée : le rapport explique d’où l’on vient et où l’on va dans un domaine où l’histoire fournit souvent une clé de lecture indispensable pour comprendre l’état actuel de la législation. Il fait aussi le lien entre tous les pans, habituellement éclatés ou séparés, du droit public et du droit privé.

Il met en évidence l’imbrication désormais forte entre les différents niveaux de gouvernance (local, national, communautaire et international), sans oublier le niveau de gouvernance spécifique et le plus pertinent en la matière : celui du bassin versant des grands fleuves. Le rapport inscrit les problèmes et les solutions dans le cadre communautaire et mondial, devenus indissociables du cadre national et local depuis les années 1990.

Le rapport identifie le grand écart qui subsiste entre le modèle français de la gestion intégrée de l’eau par bassin versant (apparu dans les années 1960) qui est parfait sur le papier et son faible degré d’application dans les principaux aspects de cette gestion (organisation administrative et budgétaire fragmentée, droit éclaté et compliqué à l’excès…). Ce grand écart place la France dans une position qui pourrait s’avérer délicate vis-à-vis de l’Union européenne : elle rend l’accomplissement des obligations de résultat fixées par la directive cadre sur l’eau (DCE) à l’horizon 2015 plus coûteux, plus difficile et plus aléatoire. Le Conseil d’Etat a donc retenu une recommandation générale : il convient d’appliquer ce modèle, qui est valide et qui a inspiré maintes organisations internationales, dans tous ses éléments, et d’y adapter le droit.

Le rapport met également l’accent sur les ruptures juridiques en cours : la directive cadre sur l’eau, qui a renouvelé la problématique de l’eau, la Charte de l’environnement et le Grenelle de l’environnement. Ces trois textes sont à l’origine d’inflexions dans les orientations et les méthodes de gestion de la ressource en eau et des conséquences fortes vont en résulter à long terme, même si on ne peut pas encore les décrire toutes.

Ces évolutions juridiques récentes sont à relier au fait que la problématique de l’eau change à nouveau de nature au plan national et communautaire et de manière plus limitée au plan international. Au plan national, il s’agissait en priorité de raccorder toute la population à l’eau et à l’assainissement et d’accroître l’offre. C’est acquis en France depuis la fin du XXème siècle (grâce à l’investissement public consacré par les collectivités territoriales à l’alimentation en eau potable) et la consommation domestique d’eau potable s’est infléchie. Cette problématique du raccordement de tous aux réseaux reste en revanche prépondérante au plan international. Des problèmes nouveaux ont néanmoins surgi qui infléchissent les priorités, en particulier pour l’Union européenne :

- qualité (pollutions et nouveaux polluants) ;

- quantité (usages économes, recharge des nappes, lutte contre le gaspillage…) ;

- impact potentiel du réchauffement climatique ;

- risques accrus de sécheresse et d’inondations qui en découlent ;

- modifications susceptibles d’affecter la disponibilité dans le temps de la ressource (calendrier des précipitations et fonte des neiges) ;

- continuité écologique et préservation de la biodiversité…

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