Un guide pour les décideurs sur la question de l'eau

L'OCDE a élaboré avec ses partenaires un Guide pour l'action publique afin d'aider les gouvernements qui envisagent une participation du secteur privé aux questions liées à l'eau.

Ce guide s'articule autour des 24 Principes de l'OCDE pour la participation du secteur privé aux infrastructures, et met en exergue les particularités de chaque secteur, les aspects à prendre en considération par les pouvoirs publics, et les outils et pratiques disponibles. Ces principes sont regroupés en cinq volets :

1. Décider de la nature et des modalités d'une participation du secteur privé ;

2. Garantir un environnement institutionnel et réglementaire solide pour l'investissement dans les infrastructures ;

3. Garantir un soutien public et institutionnel pour le projet et le financement choisis ;

4. Assurer une coopération efficace entre les secteurs public et privé au service de l'intérêt général ;

5. Encourager un comportement responsable des entreprises.

Le guide formule également à l'intention des gouvernements quatre recommandations générales et une série d'orientations, ainsi que des notes sur les pratiques des pays pour aider à les appliquer.

La première recommandation générale est de préciser les objectifs fondamentaux de la fourniture de services et la contribution que peut apporter le secteur privé pour leur réalisation. Il faut pour cela définir clairement le rôle et les responsabilités des différents partenaires privés et les modalités de leur participation. Cela permet de faire en sorte que les partenariats répondent bien aux besoins locaux et que l'intérêt général soit préservé.

Deuxièmement, les pouvoirs publics devraient établir un cadre général favorable, fondé sur une réglementation de qualité et un engagement politique fort, y compris concernant la lutte contre la corruption. La répartition des rôles entre autorités responsables et les mécanismes de coordination devraient être clairement définis pour assurer l'application effective des dispositions réglementaires et contractuelles. Cela vaut dans tous les cas, que les opérateurs de l'eau soient publics ou privés.

Troisièmement, les partenariats devraient s'appuyer sur des mécanismes de responsabilité solides et comprendre des dispositions contractuelles claires et cohérentes fondées sur les résultats obtenus ; le suivi devrait reposer sur la mise en commun de l'information et la consultation des parties prenantes.

Quatrièmement, les partenaires privés devraient être encouragés par le secteur public à pérenniser le partenariat autant que possible. Les premiers devraient faire preuve de détermination et agir en toute bonne foi, promouvoir l'intégrité, communiquer avec les consommateurs et gérer efficacement les aspects sociaux et environnementaux de leurs activités. Ils devraient garder à l'esprit que leur apport influence la vie de millions de personnes.

Du rôle de l’OCDE sur la question de l’eau

Dans un article paru il y a quelques mois sur le site de l’observateur OCDE, Asit K. Biswas, Président de l’Institut du tiers-monde de gestion de l'eau au Mexique, et Cecilia Tortajada, Directeur scientifique du Centre international de l’eau à Saragosse en Espagne, estiment que l’eau représente un enjeu de plus en plus important dans tous les pays, et qu’une approche originale et cohérente est aujourd’hui nécessaire. Cet article qui pour parti fait écho au post datant du 17 mai sur les infrastrucutres en eau aux Etats-Unis souligne le rôle prépondérant que peut et doit jouer l’OCDE sur la question de l’eau. Nous reproduisons ci-dessous le coeur de cet article :

« Selon le président John F. Kennedy, celui qui saurait résoudre le problème de l’eau mériterait deux prix Nobel : un pour la paix et l’autre pour la science. Plus de quarante ans après sa mort, le monde prend la mesure de la complexité et de l’urgence des problèmes liés à l’eau auxquels l’humanité est confrontée, et de la pertinence de sa remarque.

On a parfois l’impression que les problèmes d’eau concernent surtout le monde en développement et qu’ils ont été résolus depuis longtemps dans les pays de l’OCDE. C’est totalement faux, et ce pour plusieurs raisons, dont nous allons étudier certaines.

Premièrement, même si la contamination de l’eau due à des sources ponctuelles, comme les tuyaux d’égout, n’existe plus dans la plupart des pays de l’OCDE, la pollution diffuse continue de représenter un problème majeur. Par exemple, le golfe du Mexique comporte désormais une zone morte qui pourrait par moments atteindre 22 000 km2. L’infiltration d’engrais agricoles, ensuite transportés jusque dans le golfe par des cours d’eau comme le Mississippi, est à l’origine de cette zone hypoxique (déficitaire en oxygène).

Les sources ponctuelles de pollution de l’eau restent un problème important dans quelques pays de l’OCDE, notamment en milieu rural et dans les petites zones urbaines. À mesure que de nouveaux membres rejoignent l’OCDE, celle-ci doit dans son ensemble s’interroger sur les aspects sanitaires et environnementaux de la gestion de la qualité de l’eau.

Deuxièmement, les infrastructures hydrauliques de tous les pays de l’OCDE vieillissent rapidement et leur remise en état est lourde et coûteuse. Par exemple, l’Agence de protection de l’environnement aux États-Unis estime que le pays devra dépenser 23 milliards USD de plus par an pendant les vingt prochaines années pour avoir des infrastructures d’alimentation en eau et d’assainissement qui fonctionnent et sont conformes aux réglementations nécessaires. La situation est comparable dans tous les pays de l’OCDE. Compte tenu de l’ampleur des financements à trouver, il faut non seulement renforcer le débat public, mais aussi développer la recherche pour trouver de meilleures solutions économiques, techniques et de gestion.

Troisièmement, les réflexions sur les problèmes liés à l’eau dans les instances internationales s’intéressent principalement à l’alimentation en eau potable dans le monde en développement. Considérée sous cet angle très étroit, quoiqu’essentiel, l’eau ne pose pas un problème grave pour les pays de l’OCDE. Cependant, l’eau potable représente moins de 10 % de la consommation mondiale. Le reste est utilisé à des fins alimentaires, énergétiques et environnementales, ainsi que dans le cadre du développement régional. Tous ces secteurs sont importants dans les pays de l’OCDE.

L’eau concerne plusieurs secteurs, et l’efficacité de son utilisation et de sa gestion dépendra de plus en plus des actions menées dans d’autres domaines. Par exemple, l’eau et l’électricité sont étroitement liées. L’eau est indispensable pour produire de l’électricité en grande quantité, qu’il s’agisse de faire tourner les turbines de centrales hydroélectriques ou de refroidir les installations de centrales thermiques ou nucléaires. Dans un pays membre comme la France, le secteur de l’énergie utilise beaucoup d’eau. Inversement, le secteur de l’eau consomme énormément d’électricité. Au Mexique, par exemple, il absorbe près du quart de la production. Pourtant, presque aucun pays, y compris dans l’OCDE, n’applique de politique énergétique prenant explicitement l’eau en considération, et inversement.

De même, la production de biocarburants a des incidences notables sur la qualité et la quantité d’eau. Il est communément admis que son accroissement, aux États-Unis, augmentera la superficie de la zone morte du golfe du Mexique, sous l’effet de l’intensification du ruissellement de produits agrochimiques imputable à cette production. Dans un monde en évolution rapide, les dimensions et la portée des problèmes liés à l’eau changent elles aussi. Les pays de l’OCDE devront redoubler d’attention pour faire face à ces nouveaux problèmes.

Quatrièmement, une gestion de l’eau efficace pour le futur doit pendre en compte le changement climatique. Le climat a toujours connu des fluctuations, mais dès lors que le changement climatique vient s’ajouter aux variations habituelles, les problèmes deviennent plus complexes.

Il n’est pas très utile, pour la gestion de l’eau, de dire que les températures mondiales augmenteront de quelques degrés ou qu’il y aura davantage d’événements climatiques extrêmes. En l’état actuel de nos connaissances, il est impossible de prédire avec fiabilité l’évolution annuelle moyenne prévue des précipitations et des températures dans un pays donné, et encore moins dans un bassin hydrographique. De plus, des informations supplémentaires sur les variations probables des précipitations seront essentielles pour la gestion future de l’eau, de l’agriculture, de l’énergie et de l’environnement.

L’OCDE doit jouer un rôle actif pour porter ces questions essentielles à l’attention des dirigeants nationaux et internationaux et des scientifiques, afin d’élargir nos connaissances et de trouver des solutions adaptées et efficaces par rapport à leur coût.

L’OCDE devrait se positionner aux avant-postes et militer en faveur d’actions spécifiques et tournées vers l’avenir, notamment dans les domaines importants où d’autres institutions internationales ne parviennent pas à montrer la voie et n’y parviendront probablement pas dans le futur. Certes, l’OCDE jouit déjà d’une bonne réputation pour ses travaux sur les politiques de l’eau. Il est cependant très encourageant de constater que le Secrétaire général Angel Gurría considère précisément l’eau, la santé et les migrations comme des domaines d’activité prioritaires. Remarquons au passage que ces trois thématiques sont interconnectées.

Les responsables de l’action publique doivent faire davantage pour coordonner les politiques de l’eau, de l’énergie, de l’alimentation et de l’environnement, notamment du point de vue de leurs relations symbiotiques (comment ces différentes ressources interagissent et influent les unes sur les autres). Ces interactions ne sont pas encore prises en compte dans les politiques de manière globale. Cette absence de remise en question des approches actuelles risque de se traduire par une action de plus en plus inefficiente et inefficace, notamment en termes sociaux, économiques et environnementaux.

Selon l’OCDE, « l’évolution rapide du paysage mondial implique que les processus et pratiques de gestion de l’eau seront confrontées à des difficultés intersectorielles et de plus en plus complexes, quasiment inédites, imputables à l’exploitation d’autres ressources et à d’autres domaines d’activité. Y faire face avec succès et à temps exige un changement d’état d’esprit, des approches innovantes et des solutions nouvelles. Nous sommes convaincus que l’OCDE est l’une des très rares institutions, voire la seule, qui dispose des connaissances, de l’expertise et du savoir-faire scientifique et technologique nécessaires pour cerner de manière fiable les futurs problèmes liés à l’eau, et proposer des solutions applicables. Il incombe à l’OCDE de s’attaquer aux problèmes complexes liés à l’eau auxquels le monde sera confronté dans les années à venir. Elle n’a tout simplement pas le choix si elle veut remplir sa mission et répondre aux attentes mondiales. »

L’OCDE étant l’une des institutions internationales les plus impliquées dans le secteur de l’eau, nous aurons l’occasion d’en reparler dans une série d’articles sur ce blog.

L’objectif du millénaire pour le développement concernant l’eau est-il atteignable ?

Voici un papier intéressant de l’Observateur de l’OCDE sur l’objectif du millénaire dédié à l’eau : cet objectif peut-il être atteint, et de quelle façon ? Bien que publié en 2006, cet article énonce des vérités que les 3 ans écoulées depuis sa parution ne rendent pas obsolètes.

En signant la Déclaration du millénaire des Nations unies, en 2000, les dirigeants de la planète se sont fixé des objectifs ambitieux de réduction de la pauvreté dans le monde, réitérés en 2002 au Sommet mondial sur le développement durable : les Objectifs du millénaire pour le développement. L’un d’entre eux est de « réduire de moitié, d’ici à 2015, le pourcentage de la population qui n’a pas accès de façon durable à un approvisionnement en eau potable et à des services d’assainissement de base ». Ce but se révèle plus difficile à atteindre que beaucoup le croyaient.

Depuis le sommet de 2000, une structure de l’ONU appelée Programme commun de surveillance (PCS), créée pour mesurer les progrès accomplis dans les différents domaines visés, essuie des critiques répétées au motif que les indicateurs qu’elle utilise donnent une fausse image des difficultés à surmonter. Curieusement, en effet, ils ne disent pas si l’eau à laquelle les gens ont accès est vraiment potable, ni si l’accès à cette eau est garanti à long terme.

Les esprits se sont le plus souvent focalisés sur l’accès stricto sensu, mais peut-être ont-ils négligé le suivi des OMD relatifs à l’eau et à l’assainissement dans les situations où les infrastructures existaient déjà mais se détérioraient. C’est problématique car, d’une part, cette dégradation se répercute sur la qualité de l’eau potable et, d’autre part, beaucoup de pays en développement disposent déjà d’infrastructures plus ou moins adaptées, notamment dans les grandes villes. Deux questions se posent : pourquoi la qualité de l’eau potable se détériore-t-elle et comment remédier au problème ?

Prenons l’exemple des pays de l’ex-Union soviétique. D’après le PCS, dans la région d’Europe orientale, du Caucase et d’Asie centrale (EOCAC), le pourcentage de la population qui a accès à des services de l’eau « améliorés » a augmenté depuis 1990, passant en 2008 à 93 % dans le cas de l’eau potable et à 70 % environ dans celui de l’assainissement. Le PCS en conclut que la région d’EOCAC est sur la bonne voie pour atteindre les objectifs internationaux relatifs à l’eau potable.

Toutefois, ces indicateurs brossent un tableau exagérément optimiste de la situation. Les grandes infrastructures urbaines construites sous l’ère soviétique mettent l’eau courante à la disposition d’une bonne partie de la population. Mais aujourd’hui, elles sont souvent en si mauvais état qu’elles n’assurent qu’à peu de gens un accès durable à une eau saine. En outre, les données recueillies par l’OCDE et d’autres organismes indiquent que la situation s’est sensiblement dégradée ces quinze dernières années.

Les fuites, la continuité du service et la qualité réelle de l’eau posent des problèmes. Les déperditions des réseaux de distribution sont importantes et témoignent du mauvais état des canalisations, et éventuellement de prélèvements illégaux. De même, la continuité du service est de moins en moins bien assurée. Et si les analyses pratiquées à l’entrée des réseaux ne révèlent que rarement un écart avec les normes sanitaires, l’eau est souvent contaminée sur son parcours ultérieur. Ce qui sort du robinet n’est pas toujours identique à ce qui pénètre dans le réseau.

S’il existe un décalage entre les statistiques officielles de l’ONU et d’autres données disponibles sur la région d’EOCAC et ailleurs, c’est principalement parce que les premières indiquent uniquement si les habitants ont un accès à un approvisionnement « amélioré », et non pas si l’eau distribuée est véritablement saine. Elles ne disent pas non plus si l’accès est durable. Par approvisionnement « amélioré », on entend les robinets domestiques, les bornes-fontaines, les puits protégés, etc.

La situation illustrée par les pays d’EOCAC a de graves retombées sur la santé publique. Ainsi, l’Organisation mondiale de la santé (OMS) estime que plus de 13 000 enfants de moins de 14 ans meurent chaque année dans la zone de la Commission économique pour l’Europe, essentiellement dans les pays d’EOCAC, à cause de la mauvaise qualité de l’eau. Faute de nouvelles approches plus adaptées, cette problématique a de fortes chances de se manifester dans beaucoup d’autres régions du monde.

Que pouvons-nous faire ? Pour commencer, il est de toute évidence nécessaire de concevoir rapidement des indicateurs complémentaires pour renforcer l’action publique, par exemple sur les fuites des réseaux et sur la qualité de l’eau à la sortie du robinet. Ils viendraient s’ajouter aux données officielles sur les OMD relatifs à l’accès à l’eau et à l’assainissement. Réunir ces données exigerait bien entendu des ressources financières supplémentaires, d’autant que, généralement, les pays en développement ne disposent pas de chiffres exploitables sur ces questions. Mais sans ces informations, les objectifs fixés dans le domaine de l’eau potable seront beaucoup plus difficiles à atteindre.

Du point de vue financier, il est bien plus difficile encore de trouver une solution pour empêcher la détérioration des infrastructures existantes. Dans le cas des pays d’EOCAC, entre 50 et 90 % des ressources des compagnies des eaux sont payées par les consommateurs, et le reste provient essentiellement des budgets publics. Mais ces ressources ne permettent même pas de financer la totalité des coûts d’exploitation, et encore moins les frais d’entretien et les investissements. D’autant que dans de nombreux cas, des mises de fonds importantes sont nécessaires au départ pour accroître l’efficacité de fonctionnement.

Améliorer le recouvrement des redevances contribuerait à augmenter les ressources financières disponibles. Dans les pays d’EOCAC, les recettes effectivement perçues ne représentent parfois que 30 à 40 % du total facturé. Les impayés sont donc une autre forme de déperdition à laquelle il faudrait remédier.

Parallèlement, les tarifs de l’eau appliqués aux ménages sont souvent trop bas et devront être majorés, parfois sensiblement. Heureusement, ces augmentations ne devraient que rarement remettre en cause la capacité des consommateurs à payer ce service. Dans certains cas, toutefois, notamment dans les zones où la pauvreté est très répandue, la hausse des prix devra être accompagnée d’une amélioration de la qualité des prestations pour que les ménages restent disposés à payer, mais aussi de mesures sociales visant à aider les démunis, par exemple sous forme d’allocations directes.

Toutefois, même si toutes les factures étaient payées et les prix majorés, cela ne suffirait pas encore pour éviter d’avoir à augmenter les dépenses publiques dans le secteur de l’eau. Dans certains pays, il faudrait consacrer 3 à 4 % des budgets publics au seul secteur de l’eau en zone urbaine. Compte tenu des besoins dans les autres domaines sociaux et économiques, ce sera bien souvent difficile. Dans les cas extrêmes, les dirigeants pourraient avoir à choisir entre fournir une meilleure eau à certains ou une eau médiocre à tous.

En Géorgie, ancienne république soviétique où 50 % de la population vit en dessous du seuil de pauvreté et 17 % dans l’extrême pauvreté, les OMD relatifs à l’eau ne pourraient être atteints qu’à la condition d’élaguer les infrastructures urbaines existantes. Cela signifie que certains habitants pourraient avoir accès à une eau plus saine à la fontaine publique plutôt qu’à leur robinet.

Sauf dans quelques pays très pauvres, ce sont les sources de financement nationales qui prédomineront. L’aide publique au développement pour les pays d’EOCAC est actuellement de 100 millions de dollars US par an. Même si elle augmentait sensiblement, elle ne représenterait toujours qu’une petite partie des 8 milliards nécessaires au financement global de l’exploitation, de l’entretien et des investissements. D’un autre côté, il faut veiller à ne pas surcharger les sources nationales de financement, comme cela est arrivé dans les nouveaux pays membres de l’Union européenne. En général, les opérateurs privés sont disposés à s’impliquer dans le secteur de l’eau et de l’assainissement en apportant leur savoir-faire, dans le cadre de régies intéressées ou en gérance, mais ils sont réticents à assumer les investissements nécessaires.

Pourtant, les financements externes, mêmes faibles, peuvent favoriser des réformes du financement ou de la gestion dans le secteur de l’eau et renforcer les capacités et l’application des règles et bonnes pratiques internationales. Les structures internationales, par exemple le Groupe d’étude du Programme d’action environnemental créé en 1993 pour les pays d’EOCAC par les ministres de l’Environnement d’un groupe de l’ONU, la Commission économique pour l’Europe, peuvent aussi accroître leurs efforts. L’action entreprise dans ce cadre, et soutenue par l’OCDE, comprend le développement d’outils et d’approches pratiques pour soutenir les réformes juridiques et institutionnelles, ainsi qu’une assistance pour améliorer la situation financière du secteur de l’eau.

Avec l’appui des acteurs impliqués et le bon angle d’attaque, il y a beaucoup à faire pour atteindre l’objectif de développement qui compte vraiment – celui d’une qualité et d’une distribution durable d’une eau saine.

Le prix de la gestion de l’eau

En pleine crise financière, les investisseurs cherchent d'abord à se maintenir à flot. Ils fuient un secteur qui nécessite d'importantes mises de fonds initiales, de longs délais de retour sur investissement, et qui est peu rentable. Si l'on ajoute à cela l'utilisation peu efficiente des ressources, une réglementation insuffisante et un manque d'informations récentes, le secteur de l'eau pourrait bientôt être mis au régime sec.

Les États-Unis et la Chine ont intégré la gestion de l'eau dans leurs plans de relance. Aux États-Unis, l'association Alliance for Water Efficiency estime que chaque million de dollars investi dans ce domaine entraîne la création de 15 à 22 emplois, un gain de production de 2,5 à 2,8 millions de dollars et un gain de PIB de 1,3 à 1,5 million de dollars. Pour redorer leur blason, les investisseurs peuvent difficilement rêver mieux. Mais ils hésitent, car les risques demeurent importants, et les pouvoirs publics auront fort à faire pour les rassurer.

Ces hésitations sont compréhensibles. Pour l'eau et l'assainissement, les recettes proviennent essentiellement des redevances des usagers et des subventions publiques. Ces recettes sont libellées dans la monnaie du pays, ce qui crée un important risque de change si l'investissement est réalisé en monnaie étrangère. De même, la distribution d'eau et l'assainissement sont gérés localement. La faible coordination et la volonté des élus locaux de satisfaire leurs administrés peuvent nuire aux projets de faire passer les tarifs artificiellement bas à des niveaux viables. Cela dit, les pouvoirs publics devraient mieux faire passer ce message : en dépit des risques financiers et malgré une rentabilité potentiellement faible, l'investissement dans l'eau et l'assainissement procure d'importants avantages économiques et sociaux. Une bonne affaire à long terme, donc. Selon l'OMS, chaque dollar investi dans l'approvisionnement en eau et l'assainissement rapporte entre 4 et 12 dollars sur le seul plan sanitaire. Et le rendement est sans doute supérieur sur d'autres plans, comme la scolarisation d'enfants n'ayant plus à aller au puits (surtout les filles), ou la productivité accrue dans l'industrie et dans d'autres secteurs tributaires de l'eau.

Cependant, la crise a remis sur la table les débats philosophiques et pratiques sur les investisseurs privés dans le secteur de l'eau. Ont-ils les moyens nécessaires à long terme et peuvent-ils œuvrer sans faillir pour l'intérêt général ? Des questions qui reflètent certaines réputations ternies dans le secteur financier, et des déceptions causées par plusieurs désengagements, ou un simple désintérêt pour le secteur de l'eau.

Et le retour sur investissement n'était pas le problème principal. Les difficultés rencontrées dans le passé par le secteur privé étaient généralement liées non aux projets eux-mêmes, mais à une mauvaise gestion des risques, à un manque de capacités des pays hôtes et à un climat peu propice aux investissements en général. Les gouvernements devraient agir sur ces facteurs. Que les investissements soient publics ou privés, c'est aux pouvoirs publics de mettre en place les cadres institutionnels, répartir les rôles, responsabiliser les fournisseurs et garantir la production d'un bien public.

Les enjeux dans le secteur de l'eau sont désormais tels que le débat doit dépasser l'opposition public-privé pour aborder les conditions permettant des services de l'eau sûrs, efficients, abordables et durables. Ce qui compte, c'est que cela fonctionne. La majorité des fournisseurs de services de l'eau sont publics, mais il existe bon nombre de fournisseurs privés, dont l'expérience peut s'avérer précieuse pour toutes sortes de situations locales. Par ailleurs, si jadis les grandes entreprises internationales menaient le jeu, une « nouvelle génération » de fournisseurs privés est apparue, dont un nombre croissant d'acteurs locaux et régionaux et de structures « hybrides ». Ces dernières peuvent être des joint ventures, voire des entreprises publiques ayant statut d'entreprises privées à l'étranger.

Le choix de l'opérateur - public ou privé - devrait donc être fait localement, mais de quelle manière ? L'OCDE a élaboré un guide pour aider les gouvernements, en particulier des pays en développement, à répondre à cette question. Si l'option privée est envisagée, ce guide peut aider les décideurs à s'assurer que les relations mises en place répondent à la fois aux objectifs d'investissement à long terme et à l'intérêt général.

Au-delà des principes énoncés dans le guide, un constat s'impose : l'eau attirerait plus d'investisseurs si son prix était juste. Pour de nombreux usagers, payer l'eau est inconcevable. Au Mexique, une loi va jusqu'à exonérer de larges pans du secteur public de tout paiement pour l'eau. Dans beaucoup de pays, on estime que l'eau doit être gratuite car elle constitue un bien essentiel et un droit. Malheureusement, l'assainissement et la distribution de l'eau ont un coût. Persuader les usagers que ces services seraient améliorés si l'on parvenait à mobiliser des investissements privés reste difficile, surtout en pleine débâcle financière. Les prix bas créent une illusion réconfortante, mais à moins d'être accompagnés d'importants investissements publics, ils peuvent être synonymes de service médiocre, de risques sanitaires accrus, et de recours massif à l'eau en bouteille. L'argument n'est pas toujours admis par les fournisseurs, alors même qu'une tarification adéquate améliorerait leur solvabilité. En Amérique latine, par exemple, les banques n'acceptent pas les recettes des opérateurs de l'eau comme garantie de prêt, exigeant souvent des garanties de l'État.

Pour être accepté, le montant des tarifs doit être adapté, et réparti équitablement entre riches et pauvres. Les citoyens doutent de la capacité des gouvernements de redresser une économie à la dérive, craignant de devoir au bout du compte payer la note. Certains évoquent l'impossibilité de faire accepter toute hausse aux ménages les plus pauvres, parfois bénéficiaires de tarifs artificiellement bas. Mais il n'est pas rare que les plus démunis paient beaucoup plus que les classes moyennes, tout simplement parce qu'ils ne sont pas raccordés au réseau de distribution, et doivent s'approvisionner auprès de marchands qui leur vendent une eau souvent de moins bonne qualité. Néanmoins, toute augmentation sera politiquement délicate si elle ne s'accompagne pas d'une amélioration rapide des services. Bien souvent, la classe moyenne profite du maintien de tarifs artificiellement bas, alors que la couverture des services stagne. Faire payer l'eau est juste, car cela peut permettre aux fournisseurs d'élargir leur couverture et l'accès des populations démunies. En résumé, les fournisseurs doivent trouver le bon équilibre entre le niveau des prix et la répartition des coûts entre différents consommateurs.

Certains exemples sont encourageants. Au Portugal, une réforme tarifaire menaçait d'élever la facture des ménages à 10,5 % au-delà du seuil national d'accessibilité financière, suscitant l'inquiétude des ménages. La plupart des ménages concernés étaient concentrés dans seulement 60 des 309 communes. On a donc cherché des solutions adaptées à chacune d'elle, en tenant compte des problématiques locales, et notamment en aidant les fournisseurs locaux. Cette flexibilité a apaisé les craintes des clients et des autorités régionales, les mieux placées pour identifier les besoins et les capacités des populations locales. Une expérience édifiante, y compris pour des pays plus pauvres.

Malheureusement, certains paient beaucoup plus que ce qui est considéré comme « abordable » aux niveaux national et international (en règle générale, entre 3 % et 5 % du revenu des ménages), comme ceux qui, faute de raccordement au réseau, achètent leur eau à des prix parfois exorbitants. Par ailleurs, les critères internationaux ne tiennent pas compte de la volonté et de la capacité des populations locales de s'offrir des services améliorés. Beaucoup de collectivités des pays en développement sont prêtes à payer pour obtenir un meilleur assainissement. Ainsi à Mumbai, l'une des villes indiennes les plus riches, une personne sur vingt fait ses besoins dans la rue, faute de toilettes. Avec le Projet d'assainissement du bidonville de Mumbai, les usagers ont accepté de participer aux coûts de construction de 330 blocs sanitaires publics et de financer leur entretien par des abonnements et des redevances. Quelque 400 000 personnes ont bénéficié de ce projet, qui a servi de modèle à d'autres initiatives dans le cadre de la politique nationale d'assainissement urbain en Inde. Lorsque les plus démunis ne peuvent pas payer, maintenir des prix bas pour tous n'est pas la meilleure solution. On peut instituer une péréquation tarifaire entre consommateurs aisés et pauvres. On peut aussi aider financièrement les seconds à régler leur facture d'eau. Au Chili, les ménages pauvres peuvent bénéficier de coupons qui permettent d'alléger la facture. Dans beaucoup de pays en développement, il est préférable de subventionner l'accès plutôt que la consommation. Cette approche s'est révélée efficace dans les pays où le réseau de canalisations est peu développé et les points d'eau éloignés des habitations. Le raccordement au réseau est gratuit ou peu cher, et les consommateurs paient uniquement l'eau qu'ils consomment.

Mais les ajustements tarifaires ne suffisent pas forcément à rassurer les investisseurs, ce qui se comprend puisqu'une très grande partie de leurs fonds va se retrouver dans un trou noir.

L'essentiel des réseaux de distribution et d'assainissement est souterrain. La détérioration de ces infrastructures et les fuites coûtent cher. Même dans les réseaux bien gérés des pays de l'OCDE, les fuites représentent 10 % à 30 % des pertes d'eau ; dans les pays en développement, cette part est souvent supérieure à 40 % et peut atteindre parfois 70 %.

Dans la zone OCDE, où la plupart des gens ont accès aux infrastructures de distribution d'eau et d'assainissement, celles-ci n'en doivent pas moins être entretenues et respecter les normes sanitaires. Ainsi, le Royaume-Uni et la France devront accroître d'environ 20 % leurs dépenses consacrées à l'eau en proportion du PIB, seulement pour maintenir le niveau actuel des services, tandis que la Corée et le Japon devront augmenter les leurs de 40 %. Dans les pays en développement, si la situation n'est pas forcément effroyable, on est très loin des Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD). L'Organisation mondiale de la santé (OMS) a récemment annoncé que l'extension à venir des infrastructures existantes nécessitera 18 milliards de dollars par an, soit environ le double des dépenses actuelles, sans compter les coûts d'entretien, de rénovation et de modernisation.

L'insuffisance des infrastructures ne nuit pas seulement aux ménages, mais aussi aux entreprises. Les enquêtes auprès des entreprises de la Banque mondiale montrent qu'elles n'avaient pas suffisamment d'eau pour assurer leur production une demi-journée par an en moyenne dans les pays de l'OCDE, mais entre 85 et 105 jours par an, soit environ trois mois ou plus, au Kenya, en Tanzanie et en Mauritanie.

Assurer à chacun l'accès à des services d'eau et d'assainissement sûrs et abordables sera difficile, notamment dans les pays en développement. Pour encourager l'investissement, il est indispensable que les gouvernements mettent en place des cadres réglementaires sains, avec des dispositions assurant un recouvrement durable des coûts. Les investisseurs peuvent être rassurés au moins sur un point : s'il n'égalera jamais certains secteurs ultra-rentables qui ont fait florès jusqu'à la crise, le secteur de l'eau offre l'avantage de la stabilité, ainsi que l'assurance d'œuvrer dans l'intérêt général.

Références
OCDE (2009), De l'eau pour tous : Perspectives de l'OCDE sur la tarification et le financement, et De l'eau pour tous : Messages clés pour les décideurs, disponibles sur www.oecd.org/eau
OCDE (2009), Infrastructures en eau et secteur privé: Guide de l'OCDE pour l'action publique, OCDE, Paris, www.oecd.org/daf/investment/water
OCDE (2009), Strategic Financial Planning for Water Supply and Sanitation, document interne, www.oecd.org/eau.
OCDE (2009), Pricing Water Resources and Water and Sanitation Services, document interne, www.oecd.org/eau.
OCDE (2009), Alternative Ways of Providing Water and Sanitation: Emerging Options and their Policy Implications, document interne, www.oecd.org/eau.
OCDE/WWC (2008), Systme de notification des pays créanciers sur les activités d'aide 2008 : Activités d'aide dans le secteur de l'approvisionnement en eau et de l'assainissement, 2001-2006, OCDE, Paris.

L'OCDE appelle à investir dans l'assainissement

Les pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ont appelé le 2 décembre à plus d'investissements dans l'eau et l'assainissement, à l'occasion du Forum global sur l’eau de l’OCDE qui s'est tenu à Paris.

« Plus de 4.000 enfants de moins de 5 ans meurent chaque jour de diarrhées liées à l’absence d’assainissement et d’un manque d’hygiène », a rappelé dans un communiqué, le Prince Willem-Alexandre des Pays-Bas (photo), président du bureau de conseil des Nations unies sur l’eau et l’assainissement.

2,6 milliards de personnes, soit 40% de la population mondiale- dont 980 millions d'enfants, vivent sans toilettes.

Fournir un accès à l’eau et à l’assainissement ne relève pas seulement d’un enjeu de santé publique mais est également crucial pour réduire la pauvreté, promouvoir l'éducation et l'égalité des sexes et protéger les écosystèmes, a déclaré le Prince Willem-Alexandre des Pays-Bas

Les Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) visent notamment à réduire de moitié d'ici 2015 le pourcentage de la population qui n'a pas accès ''de façon durable'' à un approvisionnement en eau salubre et à un assainissement de base.

Selon l'OCDE, de nombreux pays, en particulier d’Afrique sub-saharienne n'atteindront pas les Objectifs du Millénaire pour le Développement. Les aides pour le secteur de l’eau ont décliné en Afrique sub-saharienne, passant de 22 à 17% entre 2001 et 2006.